丁涛：公交的出路究竟在何方

时间进入2024年，自1904年天津公交成为内地首家从事现代城市公共交通的企业以来，公交已经走过120年了，公交的发展历史见证了华夏民族从半殖民半封建社会走进新社会主义社会的百年之巨变，中华民族的人间正道是沧桑，公交企业的发展也沧桑。

早有轨电车是1881年5月16日在德国柏林开驶的，随着汽车工业技术的的高速发展，由于公共汽车的机动灵活和快速性，其建设成本又低于有轨单车，只要有相宜的道路即可运行，1905年在美国纽约用公共汽车取代了原有的公共马车，公共汽车客运的模式随之被全世界各国广泛采用推广。

一、公共交通的性质和属性

谈到公共汽车客运就必须要对其性质有明确定义，公共交通运输生产过程中是运输对象（乘客和物品）在空间上的移动，运输过程中不产生新的物质产品，其性质和形态就是乘客个人位置移动的消费形态，在商品生产的条件下，运输过程即是客运企业的生产过程，也是乘客消费过程，客运企业在生产服务过程中消耗的劳动是以价值形式表现出来的，这种劳动消耗量的价值是由运输对象（乘客）来承担的，成为公交服务的商品价值。商品是用来交换的劳动产品，简单来说公交运输服务就是客运服务的商品，公交客运公司就是企业。

二、公交行业的企业属性

企业是指适应市场需要，以获取盈利，实行自主经营、自负盈亏，依法独立享有民事权利并承担民事责任的商品生产者和经营单位。企业在商品经济范畴内，作为组织单元的多种模式之一，按照一定的组织规律，有机构成的经济实体，一般以营利为目的，以实现投资人、客户、员工、社会大众的利益化为使命，通过提供产品或服务换取收入。它是社会发展的产物，因社会分工的发展而成长壮大。企业是市场经济活动的主要参与者；在社会主义经济体制下，各种企业并存共同构成社会主义市场经济的微观基础。企业具有三大特征：1、企业是以市场为导向，以盈利为目的、从事商品生产和经营的经济组织；2、企业是实行自主经营、自负盈亏、独立核算的社会经济的基本单位；3、企业是依法设立、依法经营的经济实体。城市公交企业除了具备一般企业的基本特征外，还具有公共交通城市范围内的交通区域性，具有以城市客运为主体的客运服务交通行业属性，具有执行低票价、减免票、经营冷僻线路、保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务等的公益属性。

长期以来，公交的客运性质一直存在各种不同的认识，有的说是社会福利性质的服务行业，有的认为是服务性质的生产企业，也还有认为是社会公益性质的事业，从而引发了公共交通运输服务是否是产品、是否是商品之争。正因为对公共交通的性质认识上的不一致，这个问题没搞清楚，公交的边界就划不清楚。

按照我国现行制度，城市公共交通归属交通运输部行业管理。2017年交通运输部颁布《城市公共汽车和电车客运管理规定》第四条“城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性。”交通运输部点明了公共交通具有公益属性，但并没有明确公交企业客运性质。同时根据《城市公共汽车和电车客运管理规定》第三条“城市人民政府交通运输主管部门或者城市人民政府指定的城市公共交通运营主管部门（以下简称城市公共交通主管部门）具体承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作。”全国各地方城市人民政府对公共交通的性质认识也不一致，导致全国各地公交企业发展千差万别。比如北京公交一年补贴高达180多亿，北京公交完全是社会公益性质的事业。而河南商丘市公交是一家改制的民营企业，2023年2月23日发布通告“受疫情冲击、新能源补贴政策调整、财政补贴不到位等多种因素叠加影响，导致"亏损十分严重"、"经营异常困难"，决定自3月1日起暂停运营市区公交线路。”很显然地方人民政府认为商丘公交性质是服务性质的生产企业。由于对公交性质的认知差异，近几年来公交企业缓发、停发、贷款发工资的现象先后停运爆雷事件越来越多，而且由县级公交向地市级公交甚少数省会城市公交蔓延。

正是对公共交通的性质这种认知上的差异，加之近3年来新冠疫情的影响，加剧了全行业生存危机。凡是公交行业定性为公益性的事业单位的地方财政完全兜底，公交企业基本上运转正常；凡是定性为服务性质的生产企业地方财政实行定额补贴的基本是亏损严重资不抵债。

这几年来公交界别的全国人大代表均建议加强对公交行业的投入和补贴，全国各地公交企业纷纷走成本规制之路，视乎实行成本规制地方财政完全兜底后就进入了保险箱。在2023年第九届公交都市论坛（深圳）上，四川内江民营公交蒋光宁总裁提出“回国”（回归国有）呼声！其根本原因就是公交的属性究竟是公益性还是经营性？民营公交希望“回国”少说明了公交的公益性没有完全兜底，完全搞市场经济又走不通，公交的出路究竟在何方？公交的定义和属性就非常重要了。

三、公交行业的公益性

2017年交通运输部颁布《城市公共汽车和电车客运管理规定》第四条“城市公共汽电车客运是城市公共交通的重要组成部分，具有公益属性。”2023年10月9日，交通运输部等九部门和单位印发《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》条款指出“突出城市公共汽电车的基本公共服务属性，各地要在确定服务标准并开展服务质量评价的基础上，在不新增地方政府隐性债务的前提下，因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，平等对待不同所有制运营主体，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金。对于因执行低票价、减免票、经营冷僻线路、保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务等形成的政策性亏损，地方财政及时给予适当补贴补偿。”

公交的公益性是什么？《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》已经指明了公交公益性即公交企业执行低票价、减免票、经营冷僻线路、保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务等。

它包涵了公交票价低于市场成本的每人次票价，这一部分是公交亏损的主要原因！当前全国公交企业基本执行的是票价2元一人次的，极少是城市执行的是1元一人次的。无论是1元还是2元，公交企业实际营运成本远远高于这个票价，省会城市公交每成本8元15元不等（甚更高），地市级城市公交每成本4元7元不等，县级公交每成本3元5元不等。正是因为营运成本与票价“剪刀差”导致公交跑的里程越多亏损就越严重，属于典型的“政策性亏损”。

它包涵1是各个省人民政府之规定对65岁以上的老年人，有的城市甚60岁以上的老年人实行乘车；2是根据《中华人民共和国残疾人保障法》第五十条“县级以上人民政府对残疾人搭乘公共交通工具，应当根据实际情况给予便利和优惠。残疾人可以携带随身必备的辅助器具。盲人持有效证件乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船等公共交通工具”对双目失明和下肢残疾的残疾人实行乘车，有些地方扩大所有残疾人和残疾低保户都实行乘车；3是现役军人和军队离退休干部以及全国所有的退役军人实行乘车；4是对消防人员实行乘车；5是有些城市对人民教师实行乘车；6是有些城市对伤残的人民警察、全国劳动模范实行乘车等。以上此类乘车的人次基本上占到收费人次的30%-50%。

它包涵对义务教育的中小学生实行优惠乘车服务，一般为全程票价的3折7折的优惠票价，另外有些城市对二次换乘3折7折的优惠票价，还有的城市二次换乘30分钟90分钟换乘优惠服务。

它包涵公交企业新开冷僻线路的政策性亏损，近几十年来随着城镇化进程的高速推进，乡改镇、县改区、地区改市等行政区域改革，乡村人口逐渐向城镇人口转移，城镇区域的城乡结合部的楼盘越建越多，人民群众对公交的需求随之产生，然而受土地供应以及开发商财力的限制，大多数楼盘建设区域分散，商住人口总量偏小，很难达到公交开行的基本条件，人民群众又有呼声，导致公交新开线路都是冷僻线路，开一条就亏一条。冷僻线路乘车的人次基本上百不足一百人次，冷僻线路开行加剧公交亏损。

它包涵保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务，此类指令性任务基本都是无偿的行政指令，临时性的运输服务。

这些有偿或无偿的公益性客运服务构成公交企业公益性的主要内容。

四、公交行业的问题在哪里

前面我提到了公交票价低于市场成本的每人次票价，这一部分是公交亏损的主要原因。这几年公交企业为走出困境纷纷提出来“经营性+公益性”经营思路，公交企业为了自救在开拓新业务方面花样百出：利用公交土地综合利用开发变相搞房地产的；用公交车卖菜的；与连锁小汽车修理公司合作将修理业务扩展对外的；开放闲置公交停车场对外停车的；有用公交场地租出去开美食城、开运动馆的；将自建的充电桩面向社会开放充电的；还有推出婚庆巴士、火锅巴士、音乐巴士、厂矿企业员工接送巴士、服务学校学生巴士的；有在线上实时拼单开通巡游巴士的；有城乡公交将城乡客流与农村快递混装改成物流车的等等。全国各地公交企业这一系列自救动作都是围绕着副业开展的，公交的“经营性”根本没有在主业上体现出来！传统公交业务深陷逆境，公交企业经营性的核心问题——公交低票价并没有去厘清。这些副业可以给公交带来一些现金流，但总体利润率偏低，公交主业在“霍霍的流血”靠副业“打点滴”是不可能改变企业困境的！

根据《中华人民共和国法》第十八条规定“下列商品和服务，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品；（二）资源稀缺的少数商品；（三）自然垄断经营的商品；（四）重要的公用事业；（五）重要的公益性服务。”由于公交行业属于“法”规定的政府定价范畴。公交企业的经营是市场行为，其人力成本、车辆采购成本、燃料成本、管理成本等均是市场，而公交票价长期以来严重低于成本，导致公交全行业都处于严重亏损甚破产的边缘。

近一年多来，兰州、广州等城市公交企业完成公交票价调整，但也还没有按照完全成本定价，尽管如此全国还有90%的公交企业没有开启调票价程序。为什么公交企业不启动调票价程序呢？原因有五；其一是地方政府财力给公交企业完全兜底企业运转正常；其二是地方政府有限的定额补贴，企业靠平台公司注资或抵押贷款还能维持基本运转；其三是关停部分营运服务，降低职工福利待遇，缓发职工工资压缩经营成本，扩展三产业勉强度日；其四是启动调价程序复杂，“大家”都爱惜“政治羽毛”不愿意背负“涨价”骂名；其五是公交企业还在期望地方政府追加补贴，等靠要的思想普遍存在。这几种原因的思维逻辑均是希望依靠政府“输血”的模式保证公交能正常运转。

造成公交企业亏损的另一大因素是公交的公益性地方政府是没有按市场完全买单的！公交的常规的客票定价都没有完全按照市场定价，其承担的社会公益性的费用也不可能按照市场进行补贴，基本上是“政府请客，企业买单”。有相当多的政府官员认为公交公司都是政府的，政府请客买的单给公交补贴只是左手倒右手的关系。其实不然，由于地方政府的补贴不到位导致公交公司一直处于亏损状态，长期以来公交职工的薪酬水平低于当地的社会平均工资，是牺牲了公交人的劳动价值为公益性买了单。

当然，造成公交长期亏损的因素还有很多，比如长期垄断经营其体制机制僵化没有市场竞争意识，企业机关化形式主义严重，不思进取等靠要的思想固地根深，人才严重不足等。其成败的原因很多但根本原因还是价值与没有理顺。

五、公交出路的建议

1、要解决公交的问题就必须要从票价入手，建立公交自身“造血”功能。根据《中华人民共和国法》和《定价目录》之规定，对于“重要的公用事业”可以“政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价”。根据“法”第三条之规定“政府指导价，是指依照本法规定，由政府主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的”；“法”第十九条之规定“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以的和地方的定价目录为依据”；第二十条之规定“市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”

综上所述，经省、自治区、直辖市人民政府授权的市、县人民政府是可以将公交行业的政府定价规则调整为政府指导价的。为了让公交行业能健康可持续发展，建议放开政府公交票价定价，调整为政府指导价即设定公交基准价，规定其浮动幅度，公交企业按照指导基准上下浮动，保证公交行业能维持正常运转。

放开公交票价的调整为政府指导价，进一步理顺公交的与价值的市场关系，政府设定公交基准指导价，从宏观上管控公交市场，让公交企业真正回归到市场经济，走市场之路。即给公交企业松了绑，公交企业自主经营、自我创新的经营能力；同时也理顺了政府公益性的边界，给地方财政减轻了压力。“各地要在落实法定乘车优惠政策的基础上，坚持量力而行，合理确定城市公共交通乘车优惠群体范围”(“关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见交运发”〔2023〕144号)。

进一步放开公交票价后，大家有二个担心：一个是公交票价过高市民怨声载道承担不起而放弃公交选择其他交通工具出行；另一个是担心票价没调到位，公交依然亏损。公交票价究竟应该怎么定？

笔者从事公交行业三十五年了，先后经历和见证了各个不同年代的公交历史阶段。八十年代公交3站5分、6站10分、9站15分等.....梯形票价；九十年代一票制5角；2000年代一票制1元；2010年代中期一票制2元的时期，每当公交经营艰难时期调整票价后，公交又起死回生。近五十年来公交的发展史都离不开公交票价体制改革。这一轮的票价改革应当回归到八十年代公交梯形票价的模式上来，按出行距离远近结合公交营运成本从新核准票价，即核定“基础价+里程价+上下幅度”。彻底改变近40年来一票制的模型，一票制模式结束了有人售票的时代，在改革开放的八十年代是具有划时代意义的改革措施，有效的降低公交企业成本，减少服务纠纷，提高公交运行效率。时今日，当年无法解决无人售卖梯形票价的技术难题，随着科技进步现在完全可以实现按里程计价的售票方式。北京公交已经实现了这种模式，我曾经去过韩国的首尔，首尔的公交也是采用前门打卡＋后门打卡的方式实现按里程计价的售票方式。票价改革让公交票价更加公平合理，让公交营运更加精准。同时也规避了公交“涨票价”的坑，按出行需求定价按出行距离收费，让公交走市场化的道路才是可持续发展之路。

当前香港公交的经营模式就是如此，香港巴士是全球少数公交盈利的巴士，也是全球公交都市示范城市。在香港大部份交通工具都不找零，故大多数交通工具都接受使用八达通卡，312岁小孩和65岁以上老人半价。香港专营巴士由四家公司运营，1)九龙巴士：九龙和新界区各线巴士收费由2.3元52.6元不等；过海路线的巴士车费则由10.8元43.6元不等;2)城巴：港岛路线收费由3.2元15.7 元不等，九龙／新界路线收费由4.3 元18.9 元不等，过海路线收费由11.4元41.8元不等，北大屿山及机场路线收费则由3.1元60.7 元不等。3)新大屿山巴士：收费由3.6元51.8元不等;4)龙运巴士：现时收费由 3.7元 47.2元不等。在德国，交通联盟把自己的管辖区域分为若干个小块，每个小块为一个基准票价区，乘车时要按照起点终点所跨计价区的数目来计算票价。在法国，巴黎的公共交通运营区域在地理上划分为5个区域，公共交通车票多按区域发售，常见的有全区域车票、双区车票和三区车票。

说到这里肯定有人会说香港和国外的公交他们所处的国情不同、环境不同、体制机制不同、经济发展水平不同......总之一句话就是我们不能照抄香港和国外的经营模式。我之所以介绍香港和国外公交的收费模式并不是说要把其模式照单全收，但其分段计价按需收费的方式是有他的科学性和合理性，值得我们城市公交学习借鉴推广的，我们不可能把票价定到2-10多元甚50-60元，但我们可以按出行距离长短定到2-8元不等吧！鉴于当前全国公交行业普遍经营困难处在破产的边缘，地方政府的财政也是捉襟见肘，不能等到时机成熟了再改革，票价改革迫在眉睫！！！

票价如何定的科学合理，市民也可以承受？在巴西的库里蒂巴市，公共交通票价每一年调整一次，由的公共交通基金会来负责，老百姓承担的总出行成本不能超过综合收入的6%，同时还规定公交运营企业保证10%的利润。在新加坡在调整公交票价的时候会充分考虑CPI、工资、生产力进步等因素，新加坡为确保公交运营收入大于成本，坚持公交票价要根据运营成本的变化而进行调整。

依照现有法律规定，政府制定指导价或政府定价应当开展、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。公交票价制定原则一定是要确保企业能正常运转为前提，公交企业都破产停运了，老百姓的基本出行就没有保障了。其次票价调整是个周期性动态的过程，必须通过立法立规定期启动调价程序。近60年来公交企业的票价调整平均周期为15年，十多年来物价水平早就翻了翻，每次调整票价的依据都是基于调价前2-3年公交企业的平均成本，都是过去式的。这就导致公交票价始终落后于市场成本价，公交始终处于一个亏损接着一个亏损的生态圈。

2、地方政府应当严格按照交通部等九部委联合下发的《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》之规定“因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度，平等对待不同所有制运营主体，及时拨付相关资金，鼓励先行预拨部分资金。对于因执行低票价、减免票、经营冷僻线路、保障重大活动、抢险救灾及其他指令性任务等形成的政策性亏损，地方财政及时给予适当补贴补偿”，补贴标准应当按照政府指导价补齐补足资金，履行政府应当承担的社会公益责任。

按出行距离远近的方式公交调价后，部分老百姓出行成本会有所增加，这就需要对公交出行的结构，出行距离，出行的频次，出行的时段，出行的费用等大数据精准分析，这些工作有的公司进行模拟仿真，推演评估方案，精准评定。当过高市民反应强烈时，政府启动公益性的补贴机制。

日本东京公交的补贴模式是“显性补贴+隐性补贴”,对公交企业和市民两个方面的补贴，具体表现在东京政府通过对于公共交通前期基础设施建设、后期公交企业营业免税等方式来给公交企业进行补贴，同时鼓励公交企业搞多种经营，参与沿线土地开发，促进公交企业良性循环。交通补贴是东京的公司给予员工的一项基本福利，其补贴数额足够支付员工从居住地到工作点的公交费用，从而促进了城市公交出行分担率的持续提升，东京公交企业也是世界上为数不多的可以实现盈利的公共交通企业。

英国伦敦公交的自由浮动给予公交企业发展带了更多的获利渠道，但是也给市民出行带来了压力，伦敦政府通过完善市民的补贴政策来缓解出行成本提升的压力，通过针对不同出行人群的需求制定了多种优惠方式，从而鼓励市民更多的选择公共交通出行工具。伦敦公交的改革效果十分明显，由于市场的放开，竞争机制的引入，公交服务效率和服务水平普遍提升。

美国纽约为了降低市民使用私家车，提高公交车辆通勤速度，缓解城市污染和降低道路拥堵，纽约政府采取一方面给予公交企业设立专项补贴基金，从机制、体制上保障了公交的长期稳定发展的政策，截止2020年为止纽约城市公交运营费用的70%由财政补贴供给。纽约市还给予乘坐公交车辆上下班人员进行补贴，鼓励人们选择公交出行，因为补贴基本能够满足的出勤需求，所以纽约市民日常出行大多选择公交方式。

3、交通行业管理部门要进一步解放思想，学习香港政府和国外的公交管理经验，打破公交企业垄断经营的局面，引进社会资本，开展区域性市场竞争，进一步公交企业的自主经营性。同时还可以引进公交经营管理公司，在不改变企业所有人属性的前提下，由性的公交经营团队管理营运公交，提高公交营运效率。淘汰经营不善、不会管理公交企业的经营班子，打破公交垄断经营，放开竞争的公交市场，企业的活力，优胜劣汰。

伦敦公交也存在企业连年亏损，政府财政压力较大的情况。伦敦政府认为这是自然垄断造成的效率低下的问题，所以伦敦主要选择市场化的运作模式，允许公交市场私有化，放松公交运营管制，在公交系统内开展自由竞争，票制票价根据市场需求自由浮动，除个别偏僻线路等给予一定程度的补贴外，其余线路收入全部依靠票款。

新加坡政府购买公交服务改革模式，通过全球竞标方式发挥市场在配置公共交通资源方面的基础性作用，并通过合同、合约等方式明确政府的“管理”职责和企业的“经营”职责，政府与企业各负其责、协调运转、有效制衡。政府职能主要包括：负责线路的规划，负责提供场站、枢纽、车辆等基础设施，负责提供车队管理系统等运营所需设备，负责设定服务标准和要求，负责向运营商支付固定的服务费，负责对运营商进行监管与奖惩考核，实现对公交事务进行有效的管理。运营商职能则主要包括：负责线路的运营及管理，负责所租赁资产的维护，负责做好人力、安保、乘客服务等内部管理工作，负责按照合同约定以及政府设定的路线、标准，以少的投入向社会提供质的服务。按照现代企业制度和公司法人治理结构，资产所有权和企业生产经营权的行使主体即所有者和经营者应当是分离的。而公交运营商则可以通过租赁的方式使用政府提供的车辆和运营所需的设备，对公交线路进行运营管理。这种方式其实就是通过运用市场经济手段，对以公交场站、枢纽、线路等公共交通资源进行资本化的市场运作，以实现这些资源在结构、秩序和功能上的化与化，从而实现建设投入和产出的良性循环、公共交通服务的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

1951年，长沙公交总公司成立，从1995年开始长沙公交总公司逐渐出现经营困难，1998年长沙公交总公司开始实行票制改革，取消原有的月票，并由有人售票改成无人售票，减少了乘务员数量，节省了人工成本。公交车票价也由原来的0.5元逐步提高到0.8元、1元。但这一系列的改革并不足以助长沙公交总公司走出困境。1999年，长沙启动新一轮城市建设高潮，政府支出越来越大。“当时长沙市本身的财力根本不足以负担公共交通这项公益性的支出。”与全国很多城市一样，长沙的公交行业开始实施“面向市场”的改革。2005年，原长沙公交总公司进行资产改制，将民营资本和经营实体引入公交领域，形成了湖南巴士、龙骧巴士、恒通巴士、嘉年华巴士、万众公交、众旺公交、红光巴士、三叶公交8家公交企业竞争长沙公交市场的局面。2021年5月17日，长沙公交启动新的一轮改革，改革涉及8家企业中，5家为民企，长沙原有8家公交企业重组整合成长沙公交集团探索国企混改新模式 ，其有股占比66.8%，民营股占比33.2%。

长沙公交的改革是公交发展史上的一个缩影，从国有垄断经营，到8家企业市场放开，国企、民营同台竞争，再到国有控股国企混改；从3站5分、6站10分、9站15分等.....梯形票价到一票制5角，再到一票制1元，一票制2元。公交企业的发展都离不开票价改革和体制机制改革，无论是香港公交、新加坡公交还是伦敦公交的模式，都是在探索一个公益性能得到有效保障，企业营运，行业可持续发展的路径。当前公交行业面临的一系列的困难，也是改革开放以来历史积累下来的各种矛盾的综合，需要行业管理者和企业经营者有历史的担当来破解这一困局；它山之石可以攻玉，需要行业管理者和企业经营者具有高超的政治智慧化解这一难题；刀刃向内、壮士断腕，需要行业管理者和企业经营者有不破楼兰终不还的雄心壮志深化公交行业的社会结构治理。我深信公交的出路一定是改革创新出来的！！！公交的春天一定会来临！！！

       原创：丁涛

本文转载自公共交通资讯

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